在中国，“政策”是人们提到的高频词。我们经常会听到一种说法，“政策是指挥棒”，要“跟着政策走”。尤其是在讨论区域经济的时候，更有许多人坚信，哪些地方发达，哪些地方落后，本质上都是因为“政策”，国家的政策“指哪打哪”。

但实际上，“政策”一词在许多语境下其实被泛化了。

政策中有一类，是宏观政策，也就是财政和货币政策，国家财政收入多少，税收策略如何，发行多少国债，赤字率怎么样，利率汇率政策、货币投放等等，这些政策当然非常重要，立竿见影，直接影响宏观经济运行和市场行情。今天开幕的人大常委会各界都很关注，就是因为这次会将直接决定宏观政策。

但除了宏观政策之外，还有很多别的东西，现在也在舆论场上都被习惯称为“政策”。

首当其冲的就是“项目”。很多人喜欢说，改革开放之前，国家的政策是发展东北、发展内陆，改革开放之后才变成沿海发展优先。好像是改革开放前后中国实行了两种不同的区域“政策”。

但实际上，改革开放之前国家发展哪里，本质上不是“政策”，当时中国连“规划”都没有，只有“计划”，所有的“计划”本质上都是 “项目”。国家是唯一的大型项目投资者，政府自身就是行为主体。

改革开放之前，中国有若干重点项目，并且出现了“156工程”、“三线建设”和“四三方案”三个大规模的全国性项目计划。在当时，项目布局是中央部委决定的，大中专院校毕业生毕业是直接分配的。所以，当时政府意志几乎完全决定了中国的工业布局和经济地理。

时至今日，中国的“项目”不再都是政府投资，非公有制经济对GDP、固定资产投资、对外直接投资的贡献都超过60%。但是国有经济在中国经济中仍然重要，国有经济仍然占据许多关键、上游和高利润的环节，“体制内”至今仍提供了中国超过半数的“白领”就业。在这一背景下，中央政府把“项目”放在哪里，仍然是影响中国经济地理的重要因子。

北京之所以是北京，因为它不仅是中央政府所在地，也集中了全国最多的高等院校、科研院所、事业单位和中央企业；上海、深圳、广州之所以是“一线城市”，也是因为它们拥有足够多的中央设置的央企、重大投资项目和特殊资源，譬如商飞总部、南方电网、沪深的证券交易所等。

行政级别，也是直接决定资源分配的，国家对不同地方的行政级别设定，也可以说是一种特殊的“项目分配”。

“政策”和“项目”不一样，在于“项目”的本质是政府自身充当了市场主体（就是运动员），而“政策”是政府影响市场的行为。

我们通常所说的政策，有三个维度，分别是宏观调控、市场规制和发展规划。和宏观调控有关的政策，就是文章开头提的宏观政策，这里不再赘述。

而市场规制，和发展规划，实际上是两种非常不同的东西。

市场规制，本质上是政府设定市场主体行为的“红绿灯”，什么可以做，什么不能做，通常是通过立法或者行政法规形式确立的，对市场主体的行为具有强制性。

比如，国企能不能承包，国有土地的使用权能不能出让，国企能不能破产或者改制，民营企业能否进入特定领域，外资进入中国有什么限制，是否允许非公有制经济主体拥有某些领域的牌照，是否允许某个行业发展，乃至市场准入负面清单……等等。这些都是“市场规制”，这些措施会直接决定市场主体的行为，甚至决定市场主体的生死。

而发展规划，主要是产业政策和区域政策。产业政策中也可能有一些“市场规制”的成分，即对一些特定行业的禁止性、限制性措施，但主流语境下的产业政策，更多还是“鼓励”和“引导”，即政府意志要重点发展什么行业。区域政策亦然，大部分的区域政策，都冠以“XX中心建设”、“XX都市圈建设”、“XX振兴”之名，反映的是政府要重点发展什么地区。

“发展规划”型的政策，不是“决定”市场主体的行为，而是“引导”市场主体的行为。有一些“发展规划”型政策，其实只是政策倡导；当然，多数产业、区域政策会增加财政补贴、税收减免、土地优惠等“经济杠杆”，但是，无论是什么样的“发展规划”，政府都不能代替市场主体做决定。

因为一家企业决定去哪里投资，投什么行业，首先要看自身的能力和技术路线，看投资回报率，看一个地方在人才、交通、资源等方面有没有比较优势，政府的引导只是决策因子的一部分，不可能是全部的决策因子。

邓小平的“两个大局”提法深入人心。改革开放之初，内地要支持沿海优先发展；沿海发展起来之后，沿海要支持内地发展。很多人感觉这就是两个反方向的区域政策，但其实细究起来，并不是这样。

1980年深圳等四个经济特区的设立，1984年14个沿海城市的开放，不是毛泽东时代的“项目投入”，也不是“发展规划”，本质上是“市场规制”。中央政府不是说给这些地方多少钱，给它们多少项目，而是在这些地方允许更多的外资成分、私人成分、市场经济成分。东部沿海地区的“政策优势”，本质上是“体制机制优势”。

为什么进入新世纪以来，西部大开发、东北振兴、中部崛起这些“政策”，似乎没有当年沿海优先发展的政策“立竿见影”，没有直接逆转沿海和内陆的经济大势？因为这些政策基本上是“发展规划”。

上世纪八九十年代，沿海发展的相关政策是“是非题”，政府直接决定民企、外企能不能干；而二十世纪以后的区域政策、产业政策是“算术题”，民企、外企自己算账，哪些地方哪些行业政策好固然重要，但是得叠加企业自己对技术、交通、市场规制环境等各种因素的测算，企业才会作出自己的投资选择。

改革开放的本质，是政府放松管制释放出巨大的经济活力，东部率先发展的本质，绝不是“国家集中力量发展东部”，而是因为东部地区先放松了管制。这不是“区域政策”的红利，而是市场经济和全球化的红利。市场化、法治化所带来的制度红利的价值，是任何区域政策、产业政策不可比的。

今天，我们比任何时候都更应该理解这个常识。

区域政策、产业政策固然重要，但是它们任何时候都不应该和市场规制政策混淆起来。市场规制的影响是深层次的，决定性的，是市场经济的基石。区域政策、产业政策只是在市场经济制度安排的基础上，对市场主体行为的引导。

在今天，民企、外企是中国经济最活跃的部分，是技术创新的策源者，更是占压倒多数的投资主体和就业创造者。有了好的市场规制，才会有好企业，而不合理的市场规制，可能让企业死掉。一个地方、一个行业能不能发展起来，归根结底，看的是当地有没有好企业，如果没有适合好企业经营的体制和土壤，再多的区域政策、产业政策，也不可能把一个地方、一个行业发展起来。

在舆论场里把区域、产业等“发展规划”类政策“万能化”，有显著的负面作用。于内，这会干扰全社会对市场经济基础制度的认知，导致“计划经济”思维的回潮。于外，这更是外界攻击中国不是“市场经济体”的口实。

区域政策、产业政策很重要，但它们不万能。比这些政策更重要的，永远是体制机制。