昨天（8月26日），《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》（下称《意见》）。《意见》被视为下一阶段促进人工智能乃至数字经济发展的“路线图”，在科技和财经圈子引起了广泛的涟漪。

这一文件到底重要在哪里？和十年前的“互联网+”行动相比，这次的“人工智能+”行动有什么显著的不同，这篇文章就来分析一下。

先来看《意见》的发文规格，《意见》是以国务院名义发布的，电头是“国发”。在中国政治实践中，法律法规是约束力最高的文件，次于法律法规的，就是各类政策性文件。在政策性文件中，最高规格的是中共中央、国务院联合发布，譬如2022年发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》，2024年的《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，都是最高规格的。

国务院是经济事务主管部门，所以涉及经济的文件，比中共中央国务院联合发布低一等的就是“国发”。“国发”单就发文规格来说并不像一些解读认为的那么高。打开中国政府网，搜索“国务院政策文件库”，“国发”文件有1229件，光是叫“国务院XXXX的意见”这种格式的就有340件，往前看就有加强监管风险推动保险业高质量发展、促进服务消费高质量发展、加强监管防范风险推动资本市场高质量发展、规范和监督罚款设定和实施等等，都用了“国发”意见这个规格。

2024年，《政府工作报告》第一次提出开展“人工智能+”行动，今年的《政府工作报告》又提出要持续推进“人工智能+”行动，一个名词连续两年载入《政府工作报告》，出一个“国发”规格的文件，其实是自然而然，水到渠成。

在我看来，比起《意见》的规格，《意见》发布的时点和文本结构，更值得分析。

“人工智能+”行动第一次写进《政府工作报告》是在去年三月，现在出台《意见》，距离这个名词概念第一次提出，已经一年半了。而2015年7月出台《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》时，距离《政府工作报告》在当年3月首次载入该概念，只相隔了三四个月的时间。

怎样理解这两个不同的时间差？这或许反映了这一届政府在产业政策上新的考虑。“人工智能”是典型的新兴技术，它的发展是日新月异的，在海里召开的高级别会议以及《政府工作报告》里载入“人工智能+”，是为了充分给市场释放积极的信号，但不急于制定详细的“产业发展路线图”，则是给市场自主创新自主探索留下空间。

如果认真比较昨天公布的《意见》和2015年关于“互联网+”的《意见》，就能很清晰地看出高层决策思路的不同。

“人工智能+”《意见》总字数不到5000字，而“互联网+”《意见》的字数超过16000字。两个《意见》的大体结构是相似的，“人工智能+”《意见》主体分为“加快实施重点行动”和“强化基础支撑能力”；“互联网+”《意见》主体分为“重点行动”和“保障支撑”。但两个文件最大的区别在于，对“重点行动”的表述。

“互联网+”《意见》对重点行动谈得非常细，谈了“互联网+”和创新创业、协同制造、现代农业、智慧能源、普惠金融、益民服务、高效物流、电子商务、便捷交通、绿色生态、人工智能11个方面的关系，每一个领域都细到非常具体的产品和技术。

而“人工智能+”《意见》的重点行动就分为六个大的方面：科学技术、产业发展、消费提质、民生福祉、治理能力、全球合作。“互联网+”《意见》提了11个领域，这11个领域基本上在“人工智能+”《意见》里科学技术、产业发展、民生福祉三个方面就概括了。“消费提质”、“治理能力”和“全球合作”，是“人工智能+”《意见》里重点突出的新内容。

如何从整体上把握“人工智能+”《意见》的文本？

《意见》释放的最重要的信号，其实是把“人工智能+”全面置于国家发展战略大局之中，展现出宏观政策导向和人工智能产业政策的同频共振。

现在宏观政策最关心什么？无非几点——科技创新突破“卡脖子”、制造业等实体经济的创新和升级、消费需求的提振、在全球竞争中占据优势。

《意见》的行文逻辑和这几个高层关注的重点方向是正好契合的。“人工智能+”科学技术被作为《意见》重点行动的第一条，其重要性自不待言。

然后是“人工智能+”产业发展，要培育“智能原生新模式新业态”，推进工业、农业和服务业与“人工智能”的结合。这部分内容和产业结合最紧密，文本比较概括，但文本背后有弦外之音——中国有比较扎实的实体经济基础，在中美围绕人工智能这一新兴领域展开激烈竞争的背景下，决策者希望实体带来的场景和人工智能深入结合，从而强化竞争优势。

接下来提到“消费提质”。“拓展服务消费新场景”、“培育产品消费新业态”，相关的工作部署文件写得很细了，前者着眼于提升生活服务的品质，后者着眼于挖掘硬件消费的新需求。同样的底层逻辑是——通过人工智能创造新供给，用新供给牵引新需求。

《意见》还专辟一部分谈“全球合作”，提出推动人工智能普惠共享，共建人工智能全球治理体系。这背后的国际大背景也很清晰，中国希望能在做好自身AI产业发展的同时，让更多国家（尤其是发展中国家）的AI与中国AI“接轨”，同时以中国AI的技术实力和产业规模，争取在这一新兴技术领域的全球话语权。

对AI从业者来说，《意见》关于“强化基础支撑能力”的表述，大都是行业的常识和共识。有一点值得特别关注的是《意见》对“开源”的态度。在重点行动的全球合作一节里提“推动人工智能技术开源可及”，在强化基础支撑里专门有一节提“促进开源生态繁荣”，这是决策层鲜明的路线选择。

最后简单总结一下，《意见》最大的价值，其实是从宏观上厘清了人工智能科技和国家发展大局的关系，也就是说把AI战略全面纳入了国家战略。《意见》也从微观上提出了人工智能可以投入应用的许多具体场景，但具体用什么样的技术、什么样的产品来实现战略目标和应用需求的落地，就要靠市场上的玩家各自努力跑通。